我国国家安全立法体系的形成历史，包括两个阶段、两种立法模式。

为什么呢？理由很简单，这是由行政法自身的规律性和人们认识的局限性所决定的，也是由世界各国的历史经验所证明了的。第二方面是行政法在性质上的特点，包括行政法的强行性，外观性和形式性，技术性和合理性，方针政策性。

那么，这种观点和做法可取吗？从结论来说，非常遗憾，我的回答是否定的。20世纪80年代，中国曾经试图制定行政法典，后来认识到其不可行而及时转向制定行政诉讼法，探索确立了一种立法实务和学术研究辉映前行的中国特色行政法发展之路。一方面，行政法的成文法性，要求必须以成文形式明确规定。第十三届全国人大第三次会议通过了民法典，这是一次私法规范的整合，一次私法秩序的升级，更是一次涉及私法和公法的法治文明宣示。有人提出应当推动行政法典制定的设想，甚至已经开始了这方面的尝试。

前述这些特点是从不同角度对行政法进行考察的结果，它们之间具有相互联系性，将各种特点综合后从整体上来把握行政法的特殊性，便能够确切地把握行政法的规律性。这让我认识到，初学者或者根本不知道什么是行政法的人主张制定所谓行政法典是可以理解的，而这种现象的存在则提示我们：普及行政法宣传教育非常必要甚至具有紧迫性。这意味着在未来一段时期，领导小组和委员会将并存。

第二，我国《宪法》第30条第2款中的较大的市内涵经历了一定的变化过程。其次，在央地关系语境下如何理解作为中央的中央军委。由此可见，前述条款所属的类型以及具体规制内容，决定了作为中央的全国人大及全国人大常委会的身份以具体语境为前提的区分或整合，不宜泛泛而论。[x]韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第114页。

第二，在释义学视角下，界定中央的规范基础何在，其解释效用的发生机制又何在。[xix]如2016年2月1日开始，中国人民解放军被划分为东南西北中五大战区，司令部分别驻南京、广州、成都、沈阳和北京。

因此，这里的中央专属于国家机构的语境。其二，从1982年《宪法》的结构来看，不论是中央抑或地方，其规范资源主要汇集于第三章国家机构部分。权力行为的国家性则是所有中央和地方国家机关的共性。二是基于民族区域自治制度的自治区、自治州和自治县。

这个跟宪法中规范意义的排法有点不一样。[xxv]学界通常认为，司法权具有明确的中央属性，典型表述如：人民法院是国家的法院，而非地方的法院，人民法院行使权力代表了国家的意志，而非任何地方、团体或个人的意志。其一，1982年《宪法》第3条和第89条的中央虽然在表述上一致，内涵却有差别。[xiii]这里的中央泛指国家政权或政治团体的最高领导机构。

[viii]同上注，许崇德书，第64页。二、中央之外的中央：四大班子的实践回馈 （一）宪法序言：沟通规范与政制实践的桥梁与基础 在制度实践层面，我国素有四大班子的提法，其中党委和政协这两个班子处于我国《宪法》第三章之外，并不符合该法第3条第4款划分国家机构职权的前提预设。

第二，专门法院和专门检察院的地方性问题。[xxxvi]三是1975年《宪法》和1978年《宪法》，它们均未涉及政治协商问题，但对中国共产党对各方面事业领导权的规定则全部置于正文中，强化意图明显，这也与当时所处的特定历史背景直接关联。

[xxvii]笔者也认为这确实是问题的关键：倘若司法权仅具有中央性，则不存在央地划分的空间。[xv]此后，1975年《宪法》和1978年《宪法》取消了这一设置。[xlii]二是实践层面，在现实中，执政党的组织拥有最大的权力，第二位的是行政机关，第三位是人大，第四是政协，最后是法院、检察院。[l]另一方面，虽然仅仅出现在《宪法》序言部分，但政协的宪法地位依然突出且重要：在修改宪法的过程中，考虑到宪法只能规定一些重大问题和照顾各方面的平衡，有好多重要团体都没有写进宪法（尽管许多人再三提出要写上这些内容），而对政协却写了它的性质和作用。[xv]参见马岭：《宪法权力解读》，北京大学出版社2013年版，第328页。另一方面，全国人大和全国人大常委会的具体职权却由两个宪法条文分别规定，这意味着两者共同作为中央的具体构成要素时是存在角色差异的。

不过前述判断的未竟之处有四个方面：第一，中央政府的内涵究竟是什么，其广义与狭义的界分标准何在，如何证成。虽然在理论上，地方利益乃是地方全体人民的利益，中央利益乃是全国人民的利益，因此地方与中央的利益基于人民利益的内在一致性得以在本质上实现契合，但实践中却往往由于特定地方的民主基础、资源禀赋等各方面客观因素的特殊性而出现偏差，地方保护即为地方利益相对独立性的典型体现。

从内容上看，我国《宪法》第30条主要为前两种关系类型提供了规范基础。[xxiv] 2018年修宪新增的我国《宪法》第三章第七节同时涉及国家监察委员会（中央）和地方各级监察委员会（地方）的职责，也属于同第八节类似的央地关系合并处理模式。

因此，这又体现了国家权力的单一制特征。[xvi]国务院法制办公室编：《中华人民共和国宪法典（注释法典）》，中国法制出版社2016年版，第23页。

此外，在现行法的制度模式下，由于监察机关与执政党纪律检查机关合署办公，故而纪律检查机关的领导体制也在很大程度上决定了监察机关的领导体制，[xxxiii]这也从另一个侧面确证了国家监察委员会的中央属性。另一方面，在总纲的第1条第2款增写一句：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。[ii]张翔：《中国国家机构教义学的展开》，载《中国法律评论》2018年第1期。[iii]李旺珍、覃举东：《毛泽东论十大关系中关于中央与地方关系的思想及其意义》，载《咸宁学院学报》2006年第1期。

[xxxix] [美]塞缪尔·P·亨廷顿：《第三波：20世纪后期的民主化浪潮》，欧阳景根译，中国人民大学出版社2013年版，第114页。[xxxviii]许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第481-482页。

其二，专属于全国人大常委会的规定，包括第65条至第68条。[vi]阎小骏：《当代政治学十讲》，中国社会科学出版社2016年版，第121-122页。

其一，我国《宪法》第132条第2款和第137条第2款上下级的表述包含央地的维度，但显然范畴更宽，并未直接聚焦央地关系（主要是最高人民法院与最高人民检察院同省级人民法院和人民检察院）这一具体层面。然而，笔者认为，统一一词在文义上只是对分裂的反向排除，难以直接解读出制度意义上的单一制内涵。

[lxvi]参见郑毅：《对我国立法法修改后若干疑难问题的诠释与回应》，载《政治与法律》2016年第1期。正如有学者指出的：‘中央指国家政权、政党以至团体等在整个国家之中的最高领导层。[xxix]因此，法院和检察院虽在级别上有中央与地方之分，但基本不存在央地职权划分这一具体场域关系的制度预设。[lxvii]在内蒙古尚存盟的建置，源于蒙古族传统的会盟（楚固拉干）形式，后清政府在会盟基础上设置盟。

不过，我国《宪法》第30条显然尚未穷尽所有的地方建置类型，其必要的补充有两点。[xlvi]参见《邓小平文选（第3卷）》，人民出版社1993年版，第278页。

[lxxx] 《关于国务院机构改革方案的决定》，载《人民日报（海外版）》2018年3月18日，第6版。关于这一点，具体可从三种地方类型分别展开。

其认为，一方面，虽然这两者在中国政制实践中影响深远，但并非真正意义上的国家机关，将其解释为宪法中的中央并非规范意义的结论。[xlvii]根据2018年3月19日中共中央关于印发的《深化党和国家机构改革方案》，组建中央全面依法治国委员会、组建中央审计委员会。